浅议完善水资源有偿使用制度

作者:宁海县水务集团 | 来源:宁海县水务集团 | 发布时间:2011-07-02 | 浏览次数:4693

  一、完善水资源有偿使用制度符合当前我国国情、水情和建立社会主义市场经济体制的需要  

  1.我国人口多,自然地理条件特殊,完善水资源有偿使用制度,有利于克服不利的水资源自然特点。  
  2.我国干旱缺水严重,完善水资源有偿使用制度有利于缓解当前城乡严重缺水局面。  
  3.我国未来经济发展对水资源需求量大,完善水资源有偿使用制度,有利于以较小的资源代价,实现经济顺利增长。  
  4.我国水环境恶化十分严重,完善水资源有偿使用制度有利了水资源的有效保护,促进水资源可持续利用。  
  5.完善水资源有偿使用制度是水资源管理体制和运行机制适应从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的需要。  
  6.保障水资源可持续利用是当今世界许多国家共同关心的问题,建立和完善水资源有偿使用是国家重要的管理保护措施。  

  二、完善水资源有偿使用制度要认真研究现行有偿使用制度的经验和问题,明确改进的方向  

  (一)已实行的有关有偿使用水的制度  

  1.有偿使用水在我国已实行较长时间,主要为计收水费和征收水资源费。  

  1988年《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)颁布实施以前,水利工程供水计收水费依据文件先为1965年水利电力部制定并经由国务院批准颁布的《水利工程水费征收使用和管理试行办法》,后为1985年国务院颁布的《水利工程水费核订、计收和管理办法》。城市自来水厂供给的水,用户按城市有关部门规定的办法缴纳水费。征收水资源费的办法,仅在山西、辽宁、天津等水资源已经出现紧缺的地区提出,其中山西征收水资源费最早。1988年颁布的《水法》就计收水费和征收水资源费作了明确规定。  

  2.实施1988年《水法》第三十四条时,通常是从水利经济角度,把水分为三类:第一类是天然水,就是天然状态的水;第二类是自给水,就是机关、学校、部队以及企、事业单位直接从地下或江河、湖泊取水作为自备水源的水;第三类是商品水,就是供水单位向用户出售的水。按照1985年7月国务院颁布的《水利工程供水水费核订、计收和管理办法》,凡使用水利工程供应的水,用户应按国务院颁布的这个办法以及各省、自治区、直辖市依照国务院颁布的办法所制定的实施细则缴纳水费。凡使用城市自来水厂供应的水,用户应该按照城市有关部门规定的办法缴纳水费。为了严格控制城市地下水的开发,以经济办法加强监督管理,对城市中直接从地下取水的单位,征收水资源费。也就是直接从城市地下取水作为单位自备水源的自给水,要收水资源费。同时,考虑到南方、北方水资源条件的差异,对其他直接从地下或江河、湖泊取水,作为自备水源的自给水的用户,是否征收水资源费可以由省、自治区、直辖市人民政府决定。  

  从1988年到现在,在水费计收方面,各省(区、市)相继都颁布了计收办法和标准,有的还进行了调整;在水资源费征收方面,全国已有25个省(区、市)颁布了征收办法和标准,国务院水资源征收办法也正在制定中。  

  应该说,水费和水资源费的收取,已取得相当的实践经验,为进一步完善我国水资源有偿使用制度打下一定的基础。  

  (二)主要存在问题  

  当前我国现行有偿使用水的制度,对管好、用好、保护好水资源有一定的作用,但从促进水资源合理开发和可持续利用、保障社会经济可持续发展的角度看,还不够健全和完善,有待于改进。突出的有以下两方面问题:  

  一是征收标准普遍偏低。据了解,全国水利工程供水成本测算为每立方米3.3分,而水价标准每立方米不到2.3分,特别是农业用水水价标准,大部分省实际不到供水成本的一半,工业水费全国平均仅占工业产品成本的O.1%~O.3%,生活水费仅占消费支出的0.23%。水资源费标准也普遍偏低,不反映水资源本身的价值。据1995年对黑龙江、吉林、辽宁、天津、河北、山西、山东、陕西、新疆、四川、湖北、湖南、广西、广东、浙江等15个省(区、市)分行业分析现状水资源费承受能力,除个别行业、个别典型外,绝大部分水资源费占成本比重非常小。  

  二是现行实施水资源有偿使用对象不全面。由于水资源具有多用途性、流动性,同一流域上下游各种不同用水会相互影响,因此仅仅对直接从江河湖泊和地下取水征收水资源费是不完全的,还应包括水域的利用、水能的利用等。同时,仅仅依靠计收水费、征收水资源费也不能解决水质下降、水域功能被破坏、水工程设施受损害、地下水位下降、地面沉降等保护水资源、维持生态环境稳定等问题。还必须另外建立制度,例如国务院颁布的《水利产业政策》提出要建立保护水资源、恢复生态环境的经济补偿机制,以及开始对城市自来水供水收取污水处理费等,即为这方面的补充。  

  三、完善水资源有偿使用制度  

  (一)水资源实物量与价值量的核算特点(与其他自然资源相比)  

  与矿产、森林、草地、土地、生物以及海洋资源相比,水资源有以下主要核算特点:  

  1.水资源是一种循环性资源。  

  水资源的循环是指水资源来自海洋水分蒸发,随降雨而降至地面,形成河川径流和地下水,又通过河道流向海洋,每年周而复始。这种特点决定了水资源在总体数量上,例如在全国和在一个流域范围内,水资源总量总在多年平均值上下波动,因而不存在资源空心化的问题。  

  2.水资源是一种随机变化的流动性资源。  

  水资源随机性是指年与年、月与月水量均发生变化,有丰水年、平水年、枯水年之分,有连枯、连丰的情况,有枯水期、丰水期。而且这种变化是随机的,它只符合统计规律。水资源流动性是指在重力的作用下,水总是自高而低,自上而下流动,而且终归流向海洋(内陆河流向终端湖)。从水资源的有用性来分析,水资源不可能像矿产、森林、耕地等资源全部有用,水资源中只有通过水利工程能够给人类使用的那部分才具有价值。  

  3.水资源既是物质资源,又是环境资源,具有不可替代性。  

  4.水资源既是可交易的,又是不可交易的,交易市场存在明显的区域性。  

  通过水利工程提供给人类使用的水具有商品属性,能满足人类的需求,从这一意义考虑,水是可交易的。但是它交易的范围非常有限,中国的水不可能到美国去卖(这指的是人类生存大量使用的水,不包括少量矿泉水出口),它通过渠道、水管输送的范围有限,具有明显的地域性。从这方面来理解,水又是不可交易的。  

  5.水资源是一种多功能性能的资源。  

  多功能情况的存在和不同地域的多功能的不同,才真正决定了不同地域的水资源价值,水资源价值大小应该根据其功能情况来决定。  

  6.水资源是一种可重复利用的资源。  

  7.通过水利工程供给人类使用的水,具有垄断性,不存在市场竞争。  

  如果把水看成一种商品,这种商品在当地开发生产,也只能在当地利用消耗,不可能从外地运水到当地来卖。所以说,它是垄断的,没有第二者与它竞争,不存在由市场竞争产生的价格。水的价格,只可能根据水资源的价值再加上供水的成本和利润来决定。如果,当地政府硬是把供水当成福利型事业,压低价格,则只能使供水单位难以维持,影响供水事业的发展,同时助长用水部门的用水浪费。  

  (二)完善水资源有偿使用制度  

  1.明确水资源有偿使用的内涵及其具体内容。  

  所谓水资源有偿使用制度,实际是指国家为保障水资源可持续利用采取强制手段使开发利用水资源的单位或个人支付一定费用的一整套管理措施。我们认为水资源有偿使用的内涵及其具体内容主要应为以下两方面:  

  一是水资源有偿使用制度应包括使用有偿和使用补偿两部分。  

  当用户使用水资源时(不论利用水资源哪一特性),所有权是国家的,因而用户要交付一定的使用费用,这种费用如果是直接使用自然水资源(地表水、地下水)则为水资源费,如果是间接使用水利工程或城市自来水厂的水,则还需加上水费(这种收费应是使用有偿)。当用户使用水资源后,一般会对自然水体产生两种影响,一种是消耗了部分水量(如火力发电),会使自然水体总水量减少;另一种是排出水的水质与自然水体不一样,会使自然水体水质及水体功能发生变化。这两种影响对保护水资源和维持生态环境是不利的,为了保护水资源和维护生态环境少受这些影响是需要进行投入的(劳动投入和资金投入),因此,应该对用户使用水资源后的排水实行使用补偿,收取使用补偿费用。  

  二是有偿使用水资源应按水资源多用途特性制定收费办法及收费标准。  

  如前所述,水资源多用途是水资源实物量与价值量核算有别于其他自然资源的特点。这种特点的存在,决定了国家在制定有偿使用水资源的收费办法及收费标准时,不仅要按用途分类分别制定,而且要考虑水资源每一用途的具体特性,还要充分考虑不同用户使用水资源的具体情况。  

  例如在制定使用有偿收费办法及收费标准时,至少应分直接从江、河、湖泊、地下水取水,水域利用和水能利用等几个大类别。然后再细分,如直接取水,又可分为用于农田灌溉、工业、居民生活、火电、矿泉水等。  

  又例如在制定使用补偿收费办法及收费标准时,用户使用水资源后的排水情况是关键,如水电厂用水,水仅是从水轮机过了一下,用后并不耗损水体水量和使水体水质发生变化,而因要征收水电厂使用补偿费显然是不合理的(水电站运行对下游造成不良影响要进行补偿应另当别论)。又如火电厂用水,一般用后仅产生水体水量耗损,但不会给水体水质带来多大变化(排水点周围水温会发生变化,一般对水体影响不大)。因此,考虑火电的使用补偿收费时,就应考虑这一特点。等等。  

  2.完善立法框架是关键。  

  要把我国水资源管好、用好、保护好,建立的水资源有偿使用制度应能调控用户使用水资源的全过程。其中完善立法框架是关键。1988年颁布的《水法》,仅规定收取水费和水资源费还是不够的,收取水资源费只限定于直接取用江河、湖泊和地下水,用途也是不够全面的。因此,建议在修改《水法》时,能全面完善水资源有偿使用制度框架,不仅要包括原有《水法》提出的内容,还要增加新的内容。  

  本文作者:黄永基 陈元芳

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